结婚周年摄影:政府执行力观察:政令不畅仍是最大问题

来源:百度文库 编辑:宝宝故事网 时间:2019/08/25 00:06:15

政府执行力观察:政令不畅仍是最大问题

 

执行力观察

  “我们不缺少雄韬伟略的战略家,缺少的是精益求精的执行者;不缺少各类规章制度,缺少的是规章条款不折不扣的执行。”早年畅销读本《细节决定成败》,一语道破现实。

  执行力,一个由企业渗透到政府的管理学概念,一个由公安“执行风暴”引出的话题,在“行胜于言”的制度语境中,它意味着意志与责任,体现的是能量与水平,更暗含着对制度的敬畏之心。

  “三分决策、七分执行”,执行力直接考量政府执政能力。

  由公安“执行风暴”引出的话题

  ■文/本刊记者 孟盛

  整治“酒驾”、打黑除恶、严查黄赌毒、整顿公安交通违章……去年至今,公安系统在全国范围内掀起“执行风暴”,每一役都体现出了铁腕治政、铁腕治警的高压态势与执行力度,堪称政府提升执行力的成功范例。

  缘起公安“执行风暴”

  其实,公安系统的执行力并不仅仅体现于这场运动式的突击执法,国家机器的特殊性,维护社会和谐稳定的天职,决定了公安机关必须具有坚强有力的执行系统。在早年,加强执行力的诸多理念就在公安机关治安行政和刑事执法中有所体现。

  执行力意味着“没有任何借口”。针对国内刑事案件侦破率偏低,大量犯罪分子逃脱法律制裁成为潜在治安隐患,2004年5月,公安部提出“命案必破”。此后,这一理念成为公安系统“没有任何借口”的执行硬指标,全国命案侦破率大幅上升,命案发案率也呈逐年下降趋势。据2006年公安部数据显示,全国命案破案率达91.40%,有25个省(区、市)破案率超过90%。

  尽管一直伴随着争议,尤其是当一些刑讯逼供、错判误判的事件曝光后,质疑之声不断。但应该看到,“命案必破”是公安机关以自我加压的方式维护公民安全的积极表现,也发挥了巨大的震慑作用。严重刑事案件侦破需要严密的、强有力的执行系统,否则难以攻坚克难。

  “不管什么理由,案件没破就不是理由;不管什么措施,案件没破就不算到位;不管什么解释,案件没破就是苍白无力。”河南一名刑警曾向媒体这样阐述他所执行的“命案必破”。为了保证执行到位,上级公安机关对下级公安机关实行严格的目标管理,即“命案侦破责任制”,使得“人人身上有责任,个个肩上有压力”。据报道,在命案破案率97.55%,连续5年全国第一的河南省,如果命案破不了,公安局长必须在大会上作表态性发言,更关系着公安机关领导与民警的考核、表彰奖励。压力与动力双管其下的执行路径,使公安队伍的执行力明显增强。

  在去年至今的“执行风暴”中,我们同样能看到公安系统的一些执行特点。

  要提高制度执行力,必须从上到下保持高度一致,形成高压态势,树起法律的威性与制度的刚性。去年8月15日,公安部下铁令集中整治打击“酒驾”,在全国范围内掀起了“禁酒风暴”,整治从上至下,从中央到地方,统一行动,打击力度前所未有。在制度层面上,令出惟行,公安部竖起“四个一律”高压线,“一律从重处罚”,又紧锣密鼓地出台规定如酒后驾驶查获后一次性扣12分,对“酒驾”实行“零容忍”。如全国遍地开花,穷追猛打,在高压打击下,整治“酒驾”取得了明显成效。据公安部交通管理局数据,自整治开展以来,全国共查处“酒驾”31.3万起;与此同时,“酒驾”得到明显遏制,仅治理当月,全国因“酒驾”肇事导致死亡人数同比下降3成。

  提高制度执行力,关键在于有效破除人情的干扰。在整治“酒驾”行动中,我们看到公安系统采取了一系列“超常规”执行手段避免“说情风”,如“异地调警执法”、“行动前屏蔽联络方式”、“公务员酒驾抄送纪委”等,甚至“对说情者尤其是公安机关的领导,将依法追究责任”,没有这些高压政策,就难以执行到位。

  提升执行力还在于具有一套行之有效的执行策略。重庆打黑之所以执行得“快,准,狠”,除了一把手的强力推进外,更有赖于有效的执行策略,比如先打伞后打黑、擒贼先擒王、空降打黑先锋、公安大换血等,若非这些“非常”手段,难以达到“内除积弊,外消积怨”的整治效果,更难以撼动当地盘根错节的黑白利益网络,连根拔除毒瘤。

  “执行无禁区”,执行力更体现在敢于碰硬,向特权挑战。北京扫黄,警方突击检查,夜捣“天上人间”,给笼罩在权力和资本光环下的特权阶层、特权领域当头喝棒,直指命门,执行力所向披靡。

  “执行力是带出来的”,领导者个人执政风格对锤炼队伍执行力也有直接的影响。比如重庆打黑中的王立军,以强势的执行风格从严治警,对严明纪律、整顿执行队伍非常有效。他旗帜鲜明地提出“以业务支撑政治”,“凡是不好好干活儿的领导干部一律拿下”,对拖沓涣散的队伍作风下了一剂猛药。分县局、处级领导干部每周工作5天以上,每天工作14个小时,混日子式的疲软执行再也行不通了;他严打弄虚作假,立案破案的水分被挤出一半,虚假执行、歪曲执行统统现出了原形;他甚至会在半夜给派出所值班室打电话“查岗”,将执行力“一竿子捅到底”。

  公安系统的“执行风暴”得到了广大市民的拥护。重庆市民李先生告诉记者:“我也注意到社会舆论对公安系统的做法有置疑的声音,但不管怎么说,我切身感受到社会治安好了,老百姓的安全感强了,对公安干警的认可度高了,这都是事实,都是老百姓乐见的。”

  引入政府执行层的管理学概念

  “执行风暴”大快民心,但令人遗憾的是,长期以来,并不是所有政府机关都拥有公安系统那样强大的执行力。大致五六前开始,一些地方政府开始渐渐关注政府执行力这个问题。

  6年前的春节,海南各厅局和市县负责人收到了一本名叫《把信送给加西亚》的书,这份特别的新年礼物来自于曾任中海油总公司总经理、当时刚刚当选为海南省长的卫留成——这是国内有意将企业执行文化引入党政部门的早期案例。

  书中这样一个故事曾被广泛运用:美西战争期间,军官罗恩接到命令,把一封信送到西班牙反抗军首领加西亚处,没人知道加西亚在崇山峻岭的哪个位置,只有一条简短的命令,执行命令的罗恩不讲任何条件,拿了信就走,最终历经千辛万苦,3个星期后成功把信送给了加西亚。这个故事一度被国内企业奉为加强组织执行文化的励志宝典,与此同时,“执行力”这个词汇开始渗透到行政管理领域。

  今年《求是》第1期,胡锦涛总书记撰文指出:各级领导干部必须增强制度执行意识,切实提高制度执行力。而在十七届中央纪委第五次全会上,总书记的重要讲话专门用一个部分阐述“切实抓好反腐倡廉制度建设,必须不断提高执行力”,其份量之重,论证之全面,前所未有。体现了中央领导把对执行力的重视提升到了新的高度。

  其实,早在2006年,温家宝总理的《政府工作报告》中提出了“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”,“执行力”概念被首次写入《政府工作报告》,标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。在接下来的3年中,“增强执行力”、“执行顺畅”等语句每年都会在《政府工作报告》中强调。

  近年来,每年的中央纪委全会都要强调,把维护党的政治纪律放在工作首位,坚决纠正有令不行、有禁不止的行为,确保中央政令畅通。

  “左手执行力,右手领导力”,卓越的领导力,要靠高效的执行力才能实施到位。中央的大政方针都要靠各级政府去落实,如果整体执行力不强,就谈不上强有力的领导,再好的政策、再完美的制度、再宏伟的目标也只能是空中楼阁,社会经济发展与构建和谐社会也难以实现。

  政令难出中南海?

  从中央高层对执行力的反复强调,足见党政执行力建设的重要性,然而,也从另一个侧面反映出当前政府执行力存在的问题。

  “政令不出中南海”——一句关于执行力的论断,5年前由当时刚刚卸任的教育部副部长张保庆脱口而出。他向媒体炮轰:“中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情,下边根本就不听,连这样的政策都不执行,还说别的?”

  “村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院;国务院下文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现”,另一条国人并不陌生的顺口溜,于2007年全国两会上被政协委员杨志福在反映部分基层官员欺上瞒下时引述,惊动了温总理,也引起了高层对中央政策在基层贯彻落实的隐忧。

  两句话形象地反映出中央与地方基层之间在执行层面存在的“肠梗阻”,尽管近年来中央反复强调抓各级政府执行力建设,但在一些事关国计民生的大政方针的落实上,政令不畅现象依然大量存在。

  土地政策、调控房价、节能减排、征地拆迁、食品安全、环保政策……当前一些重点领域成为某些地方政府执行不力的典型。

  政令不畅莫过于对国家政策的乱执行,地方政府违反相关法律法规的规定,超越法定行使权力的界限,越权审批、虚假申报、违反各种正当程序,让法律法规变形走样。

  近年来,土地违法案件层出不穷,某些地方政府正是乱执行的主角。据国土部门最近公布的一项数据,今年上半年,全国仍有2.2万件违法用地行为发生,涉及土地面积11.7万亩,其中耕地4.4万亩。各地违法占地在高压下仍处上升态势,有的地方政府就敢“顶”着干。

  政令不畅的另一表现是软执行。拖拖拉拉,语焉不详,执行力疲软的典型案例是调控不下来的房价。今年以来,中央密集推出多项调控措施遏制楼价,然而调控政策在执行过程中却阻力重重,遭遇地方政府与银行业的明抑暗托。地方将中央的宏观调控变成了“雨过地皮湿”,调控成“空调”,房价依然居高不下。

  政令不畅还表现在“虚假性执行”、“应付性执行”,比如节能减排。尽管中央对节能减排三令五申,但有的地方就是落实不下去,政令遭遇“虚假执行”,导致节能减排4年未达标的尴尬现状。“比如国家要求淘汰300立方米以下的高炉,而一些小钢厂则把规模调高到了1080立方米。落后产能越淘汰反而越多,全国12省单位地区生产总值能耗更是由降转升。”有业内人士透露。

  “政令不畅、执行不力的直接后果是中央制定的法律和政策无法有效实施,间接后果是公众利益受到损害,利益诉求得不到实现,所以我们看到,老百姓一方面对中央政府有很高的认同度,另一方面却对具体政府部门和地方政府认同度不高。”中国社科院政治学所刘山鹰教授曾撰文指出。

  曾有人将地方执行不力总结为“十大顽症”:一是对抗执行,有令不行,有禁不止;二是逃避执行,推诿扯皮,推卸责任;三是歪曲执行,上有政策,下有对策;四是附加执行,加塞搭车,地方保护;五是盲目执行,不辨方向,不切实际;六是机械执行,照抄照搬,唯上唯书;七是选择执行,断章取义,为己所用;八是被动执行,不推不动,消极怠工;九是越位执行,擅权争利,胡乱插手;十是虚假执行,形式主义,大轰大嗡。

  执行力的核心是落实,“十大顽症”严重影响了国家方针政策的贯彻落实,也损害了中央权威。

  转型期的中国社会,利益主体结构、利益需求结构和利益实现途径都更加复杂。一些基层政府在执行层面呈现出趋利化、媚上化、形式化三大特点。

执行力三大怪象

  ■文/本刊记者 孟盛

  趋利化:有利的亢进执行,无利的疲软执行

  为什么政策明明对头,下面就是顶着不干?为什么上面三令五申,下面却置若罔闻?对法律法规和方针政策,合意的就“用足用活”,不合意的就不理不睬,束之高阁。“上有政策,下有对策”,管理者与被管理者之间天生就存在利益博弈,所以在执行上级政策时,我们常常看到一些基层政府或部门通过各种“对策”阻挠执行、虚假执行甚至扭曲执行。

  有专家指出,公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分,政策执行活动就是对利益的重新配置,而趋利避害是人之共性,必然导致各个利益群体为了自身利益进行博弈,力求自己的利益最大化。

  “现在基层都疯狂追求GDP,像‘保增长保红线’的土地政策、房价调控政策等关系老百姓切身利益的,由于影响地方‘土地财政’,推动起来步履蹒跚。”西部某县副县长告诉记者,“上面的硬杠杠,下面见了黄灯赶快走,见到红灯绕道走,心中都装着小九九,千方百计打擦边球。”

  “政府权力部门化、部门权力利益化”,趋利化还体现在自身利益取向上,擅自设权,大力发展“审批经济”、“罚款经济”、“收费经济”,不管上面出台什么政策,执行心态都是各取所需,对自己有利的条款,执行时有过之而无不及;对自己不利的条款,或避而不提,或蓄意误读,使上级的政策、法规在此形成“中梗阻”。比如在征地拆迁中,一些部门就存在许多有悖国家政策的地方“土办法”。市民廖先生在谈到自己无奈被强拆的旧居时调侃道:“中央有政策,下面有对策,有钱有权的人可以在政策与对策之间想计策,老百姓对政策与对策都束手无策,只有坐等政府来拆……”

  无论是你有政策、我有对策的替换性执行,断章取义、为我所用的选择性执行,软拖硬抗、形式主义的象征性执行,还是大搞土政策的附加性执行……这些执行怪现象的背后,都是本位主义、地方利益在驱使。对上面给资金给项目的政策,趋之若鹜,如中央4万亿投资计划出台后,地方暗暗角力,“跑部钱进”,体现出了超强的执行力;对一些事关百姓民生切身利益和社会长治久安良性发展的“长策”,如节能减排、结构调整等却显得执行疲软;对一些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定,就不痛不痒,用会议贯彻会议,文件贯彻文件形式化执行;对一些破除当地非法利益格局的严令,就软拖硬抗,拒不执行,如中央三令五申清理小煤矿,一些地方官员置若罔闻,“官煤勾结”难以撼动。

  西部某地级市副市长张先生告诉记者,趋利化是地方政府执行政策法规的重要取向,已经形成官场潜规则。如上面要求一些部门按行政许可法的要求清理不合理的部门行政法规,但结果是,被清理的是那些不收费的项目,收费的项目纹丝不动。

  媚上化:法规不如批示,批示不如暗示

  “法规不如文件,文件不如批示,批示不如暗示”,在地方执行层面,执行力的强弱,往往并不取决于政策的重要性或法律的权威,而取决于顶头上司的态度。在一些地方,国家的大政方针可以束之高阁,法律法规可以置若罔闻,但贯彻领导的指示却是压倒一切的任务,往往能在执行各种决策中起到决定性作用。换言之,一些地方政府执行力呈现出强烈的媚上化。

  如今,地方主要领导对各种问题的批示和最新指示,已然成为当地媒体日常报道的头版头条,各地各部门的重视程度与执行力度、执行进展等内容,通常也要跟踪报道数天。这既为推动工作提供动力,也为层层执行畅通“保驾护航”。法律规定少人问津,工作重心围着上级批示转,群众要解决问题,千方百计通过信访找领导求得批示,法律法规解决不了的信访难题,通过领导批示往往迎刃而解。这种现象不仅是对建立法治社会的严峻挑战,更给信访部门带来了巨大的压力。

  “领导一重视,事情就好办”,政策法规的“肠梗阻”与批示的畅行无阻,恰恰对比出一些地方党政系统执行力的错位。有专家指出,人治执行方式与法治尚未成熟造成了政府执行力的短板。由于法治执行机制的软弱,正常的行政执行途径往往被忽略,依靠行政官员的个人威权,上下级关系代替制度规则,似乎就成了必然选项。

  “基层好多问题是早已成顽疾,久拖未决,大家都捂盖子,力求相安无事。直到终于出事了,上面领导批示了、痛斥了,大家就重视了,事情就解决了。”一位县纪委书记告诉记者,“像我们县建筑工地施工安全问题,制度都写在墙上,建设局执法大队该执行不执行,不该执行乱执行,等最后出了事故,领导拍了桌子,才彻底清理整顿。”

  一些并不复杂的事件总是要“惊动国务院”、“惊动中纪委”,才能执行到位,于是,现实中出现了这样一个悖论:人人批判人治,但当遇上只有领导关注才能解决问题的时候,人人又渴望人治能够迅速见效,对威权政治寄予厚望,才有了信访渠道被看作比国家行政救济与司法救济更为有效的“权力救济”。

  执行力的媚上化,让人治在与法治的PK中屡占上风。某贫困县副县长认为,下面执行力的强弱,与“一级向一级交差”的领导体制有很大的关系。他告诉记者,县城脏乱差长期治不了,他主抓时很头疼,相关部门都不来气,执行不下去,结果省上将该市作为城乡环境整治试点,市上领导高度重视,要求各县县委书记亲自抓,人力、财力迅速执行到位,县城环境很快改善。“为了应付上级领导的验收,雇人300元一天突击清理,执行力度之大,可谓不计血本。”他透露。

  媚上化执行使得上级的错误决策被不折不扣地执行,这样的执行越得力,造成的危害越大。最近,陕西榆林违法征地建工业区的土地违法案件被国土部曝光仍未停工的消息引起舆论哗然。今年5月,榆林因违法征地被国土资源部通报批评,区长王成继等10名责任人受到处分。尽管如此,这起部办大案并未阻断当地政府继续错误执行的步伐,工地上依然热火朝天,被老百姓称为“地方官根本没买国土资源部的账”……重重禁令在媚上化执行中,权威扫地。

  更可怕的是,一些地方官员把心思全花在琢磨领导意图上,在落实工作上往往形成“批示不如暗示”的怪现象。“桌面下的意思”才是领导的真实意图,解读领导的表情,揣测领导的心思成了某些官员执行前的重要“课题”。

  “媚上化执行的背后,体现的是现在一些官员只想当官不想做事,只顾眼前利益和个人官帽的扭曲价值观。”成都市委党校刘益飞教授谈到。

  形式化:以文件贯彻文件,以汇报检验结果

  “上级机关在制定政策时字斟句酌反复推敲,但政策出台后就是会议传达会议,文件贯彻文件,一大堆好政策到下面最后变成废纸一堆。”海南省委书记卫留成曾发出这样的感叹。一些基层政府在政策法律法规执行过程中,务虚不务实,重形式不讲实效,呈现出形式化、走过场的特点。

  领导讲话、层层动员、深入领会、分步贯彻、典型示范、全面推进、总结表彰……这种从革命战争年代、计划经济时代遗留下来的执行方式我们不会陌生,执行过程千篇一律地流于口头上,讲“唱功”而忽视“做功”,执行结果云淡风清。一些基层政府对某些政策的执行力度基本上就是一种政治表态,而执行效果在哪里?就在总结大会或汇报材料中洋洋洒洒的官样文章中。

  专家指出,形式化的执行模式是历史惯性、路径依赖及行政官僚惰性的产物,在当前法律法规、政策、决策执行中依然普遍沿用,导致执行力虚化,效果模糊。

  川西某县县委办主任告诉记者,每次上面一发文,下面就开会,开得轰轰烈烈,文件下了一个又一个,就是只打雷不下雨,没任何实际意义,劳民伤财,还不如为老百姓解决一个实实在在的事。他说,县上上百个部门和单位每年的例会多如牛毛,县上领导一年要参加上千个会,再加上频繁的迎来送往、应酬接待,执行力都在这些“虚功”中耗尽。

  “涉及到跨行业的,免不了协调会、督导会、现场会、调度会,但真正要解决问题了,这些会议对执行法律法规起不了多少实质性作用,各部门之间仍然推诿扯皮,像食品安全问题就是一个典型的例子。”他向记者透露。

  此外,一些基层公务员也存在隐形不作为、懒执行的问题。工作状态就是上午一份报纸一杯茶,下午网上打游戏,患有“组织末梢神经麻痹症”,对工作拖拖拉拉,得过且过、敷衍了事,致使许多问题久拖不决,导致政府社会公信力缺失,形象受损。

  四川省委党校教授杨静光向记者谈到,我国政策制定、执行属直线网络系统,要维护这个系统正常运转,就必须严格执行决策。当前我国比以往任何时候都更加注重建章立制,讲要求、作规定、下文件,各个领域都颁布了系统严密的政策法规,但对制度执行层面却缺乏相应的保障机制、反馈评估机制和监督机制,导致制度执行形式化、应付化,最终结果就是“雷声大雨点小”。

  为政之要贵在决策,重在执行。各级都在强调执行,上下都在为执行相互责怨,“执行难”与“执行不力”,孰是孰非、莫衷一是。刘显强(化名)在县委书记任上已6年有余,对基层执行力问题有着切身之感与深入思考,本刊对其进行了专访——

  执行力争议访谈

  ■文/本刊记者 孟盛

  执行力疲软:症结在上还是下?

  记者:为什么谈到执行力的问题,往往是“上面多责难,下面多怨艾”?

  刘显强:尊重规律、符合实际、顺应民意的决策是决定执行效果的首要前提,所以执行力考量的不仅仅是下面执行层,更重要的在于上面决策主体,尤其是一把手的决策,因为一把手是决策过程的领导核心。

  记者:一些基层干部反映,如果上面的决策与基层脱节,就必然导致下面执行难。

  刘显强:我认为现在最大的问题是决策行为闭门造车“衙门化”。不论哪一级领导机构作决策,都应把发展的速度、改革的力度、社会和群众可承受的程度结合起来,广泛听取各个方面包括执行层面的意见和建议。但现在一些地方,决策前调查研究成了领导下基层、上电视、走马观花、行为作秀的托辞;上级领导机关的工作会议不再讨论,讨论也是走走过场,反对的意见很难采纳,主要目的是把上级的会议精神传达下去、红头文件转发下去,执行责任分解转移下去。不科学、不切实际的决策,在基层是行不通的,是难以配套、难以执行的。

  并且,近年来片面强调领导班子年轻化,导致班子成员有资历、能力、政绩和经验的执行型干部减少;强调高学历,导致班子成员中执行经验丰富的干部失去了应有的位置。如此被“优化”的班子结构,难免使决策打上脱离实际的“衙门”烙印。

  记者:还有人认为,决策执行难与官员,特别是一把手频繁调整有关,你怎么看?

  刘显强:一把手初到一地、执政一任,必然为地方经济社会发展作决策,同时为任期内个人政绩作决策,而且一般不会停留在前任的决策思路和发展路径上,所谓“各执各调,各吹各号”。一把手频繁变动自然使当地的工作思路处在不断变化之中,下面在执行中存在惯性力量与转移,致使发展反复折腾、地方劳民伤财、执行难有结果,甚至闹出了一些地方因领导频繁变动的口号标语换不及而在全市大会上挨批的怪现象。

  “一把手政治”是不折不扣的体制弊端。“老大难,老大一抓就不难”只是个误区,什么事都要一把手到场,片面夸大了一把手在执行层的作用,忽视了班子其他成员特别是整个公务员队伍的执行作用,而他们才是真正的执行主体。干部队伍的整体资源没得到激活和优化配置,执行力难增强。

  记者:从基层执行层面来看,又存在哪些问题?

  刘显强:基层干部队伍是最广大的执行主体,什么素质的干部队伍就会干出什么样的执行业绩。而目前基层执行层面最大的问题在于,几十年积淀的这支队伍在结构上已缺乏明显优势,他们在生活上长期处于封闭和超稳定状态,有的在思想观念上过于保守,有的在工作上被动处于服从和执行状态,有的在成长上无奈处于“自生自灭”状态。几十年始终在同一个地方、同一个岗位上工作,入口把关不严、素质不高,能力培养不足、执行力不强,在岗提高无路,职务晋升难求,在位的下不去,无为的出不去,优秀的进不来也上不去,一些基层执行队伍执行无能力,创造无活力。

执行力价值判断:对上负责还是对民负责?

  记者:你怎么看待基层执行力呈现的“只对上负责,执行难落地”的特点?

  刘显强:执行力的问题首先要搞清楚“到底对谁负责”的问题,现在某些基层存在执行力评判标准主体错位的问题。政府的公共权力来源于人民群众,应当为人民群众服务。政府各项决策的价值取向和受益主体也是人民群众,所以人民群众应当成为执行力监督评估的主体。但长期以来,监督评估的主体是上级机关,人民群众没有参与权和评判权,所以执行过程监督失控,执行结果评估失真。还有的执行机关想方设法,不惜造假去适应上级的考核和评估标准、拼凑执行成果。并且,一些执行者对上负责,这个“上”也并非上级组织,而是上级个人,尤其是管着官帽的这个人。

  记者:基层对执行力的评估,有“目督办”、“效能办”等机构在专司考核,这些监督评估体系有多大作用?

  刘显强:这些监督评估并不健全。监督、评估管理工作缺乏统一的规划和指导,监督评估执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于本级领导机关的需要而定,没有客观的衡量标准,没有规范的评估内容,没有科学的评估程序和方法,存在很大的随意性、主观性和封闭性。而且监督评估行为大多是短期行为,没有形成工作常态;或来源于主要领导一个指示,上级领导机关一纸公文,年终工作一次考核,没有把监督评估执行的工作做科学的、长期的规划,没有从行政管理的闭环效应上升到制度层面。

  并且,监督评价执行的结果运用很不到位,存在“两张皮”,为监督而监督、为考核而考核的形式主义倾向,质询罢免、诫勉谈话、纪律处分、嘉奖记功等多种手段并没有与监督评估结果挂钩,激励约束没有在干部最关心的政治待遇、职位升降去留上。

  记者:基层执行力是否存在难以量化,难以评价的现实因素?

  刘显强:的确如此。“政令不统一,政令难畅通”,在管理体制机制不顺、职能职责定位不准的前提下,对执行层的监督和评价的范围、标准很不规范。

  有的把公共政策的贯彻落实、年初党委政府的工作要点、会议文件下达的各种任务甚至党委政府组成部门的工作责任,统统纳入执行监督考核的范畴,都有领导讲话,都要求一把手亲自过问,轻重缓急,难辨真伪,叫执行层无所适从、无所执行;一些地方把招商引资的企业总数和资金总额作为衡量政府绩效的主要指标,却没有把扩大就业,增加税收、环境保护作为监督考核内容,导致执行的“瘸腿”现象等。

  执行力比较:对比西方孰优孰劣?

  记者:学者邹谠曾提出“权力同心圆”理论。他认为,中国的权力结构是同心圆,中央和地方强调同质性,在一定范围内有利于提高执行效率;而西方权力结构是三角形,中央和地方适度分权,有利于权力运行进行监督,但不利于提高政府执行效率。曾有学者提出,中国的执行力强于西方,这点在许多重大突发事件和集中力量办大事上如抗震救灾、奥运会等都得以充分体现。你怎么看?

  刘显强:是的,集中力量办大事,这正是我们具有中国特色社会主义国家拥有的其他国家无法比拟的优势,抗震救灾及灾后迅速恢复重建就是力证。

  但是我认为,在执行力这个问题上并不能和西方作此简单比较。西方的权力运作在于分权,权力结构的特点有利于决策的科学化和民主化,但恰恰会因此降低执行的效率,比如同样是修高铁,国内可以从立项到竣工不到1年半,西方却可能用几年时间还在争论是否要修。但从另一个方面看,决策的慎密可以使执行阶段少犯错,少纠纷,其运行规则是靠遵循法律与制度。

  而我们的执行力,在传统压力型管理体制下,每每于关键时刻、特殊时期所向披靡,但必须看到的是,这种执行力并不是常态,是在上级高压之下“逼”出来的,不是依靠法律和制度形成固化的执行系统,缺乏连贯性与持续性。因此在日常管理中,在常态性的工作中,执行力就大打折扣,存在诸如有法不依、有禁不止、阳奉阴违等现象。

  记者:这是为什么?

  刘显强:执行不力的背后,是社会深刻变革,行政职能转移分化、基层政权组织功能弱化、行政职能转移分化、社会利益主体多元化、利益关系复杂化……传统压力型的管理体制和管理方式已经受到严重冲击。

  首先是政府职能转变不到位,严重销蚀执行力。“下级服从上级”是党的组织原则,上级组织决策一旦形成,不理解要执行,有困难的创造条件克服困难也要执行。但问题是,总感觉政府无所不能、包揽一切的历史进程似乎尚未走完,面对无限的社会需求,政府职能向市场、社会和企业分化转移不够彻底,越位、缺位、错位现象时有发生;超出职责范围和承受能力,而且不符合群众现实需求的决策指令时有下达,也难以执行到位。

  长期以来,我们党来之不易而又行之有效的理论联系实际,密切联系群众、民主与集中、一般与个别相结合的方法,不知不觉被以文件贯彻文件、会议贯彻会议所代替。文山难搬,会海难填,到头来责任却难辞其咎,执行效果受到影响。

  记者:我们常常能看到国内一些事情总是“大家都抓,大家都抓不好”,比如食品安全,多头管理反而导致执行盲区。你认为现行行政管理体制中有哪些问题制约着执行力?

  刘显强:现行管理体制存在着机构重叠、职能交叉、责任不清、执行缺位现象,条块关系不明、管理权责不明,严重抵消执行力;行政权力部门化的利益驱使同样阻碍执行力,政府组成部门作为政府职责权力、利益的代表,却不能有效维护政府利益,只维护本部门利益,而且执行过程中利益倾向性表现突出,执行机关选择部门利益而放弃政府利益。“有利可图的争破头,没有好处的踢皮球”,千方百计应付和阻挠相关政策法规的落实和执行。

  不仅如此,地方政府和部门作为上级政策的执行者和本地区、本部门利益的代表者,在政策法规和地方利益发生冲突时,搞地方和部门保护主义,导致政策措施不落实,政策目标无法实现,执行效果难以到位。另一方面,部门权力利益化后,带来条块、部门、行业之间的分配不公,于是有权有利部门的工作抢着做,无权无利行业的事情懒得做。

  提高政府和公务人员的执行力,要在增强执行意识、创新执行方式、提升执行效能上下功夫,才能令行禁止、取得实效。提升执行力事关观念、素质、体制、政策等多方面因素,是一项长期的系统工程,多管齐下、标本兼治是必由之路。

  提升之道:标本兼治

  ■本刊记者/孟盛

  科学决策是执行的前提

  提升执行力是决策者和执行者的共同责任,有专家认为,问题的关键在于保障决策的科学化、民主化。

  “提升执行力应该有双向思维,上级机关应反思,作为决策机关,如果将下达指令、布置任务作为其履职之本,不断对下压任务,致使下面疲于应付,如何要求基层组织事事均能落到实处?”中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉记者,上级机关不能只管“拍脑壳”下指示,应该在提高决策科学化上多花工夫,任何决策都应该考虑符合下面的实际,便于执行,要达到“技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可行、目标上可为、政治上能为有关各方所接受”。

  川西一位县委书记持同一观点,他认为,每一级党政机关在执行过程中,都是扮演“双重角色”,对下是决策者,对上是执行者,不要在对执行评估上执行“双重标准”,应把着眼点放在建立和完善重大事项决策的协商和协调机制上,完善调查研究、群众参与、专家论证、技术咨询、决策评估、方案选优制度。建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的闭合运行机制。

  科学决策是执行的前提。要避免决策与执行脱节,必须践行“科学发展观”,实施科学的决策程序与决策机制。“要让相对独立的外部决策参与者如专家学者,弥补政府决策的不足。为了防止决策权力向某些权力部门倾斜,应组织官、产、学各领域相关人员审议决策草案。”四川省委党校教授杨静光认为,“更重要的是,要让决策最大限度体现民意。要建立公开透明的听证会制度,吸纳社会方方面面的意见,更要积极发挥民间组织的力量,让民间组织、民间机构参与到政府决策之中。”

  “此外,各地地区差异非常大,政策不可能‘一竿子捅到底’,服从不是盲从,上面应该在大政方针之下对基层实行分类指导,允许下面正当的合理的利益诉求,而基层在贯彻执行时也应从本地区本部门实际出发。”毛昭晖教授认为。

  体制改革与权力下放

  政府机构设置不合理与部门之间的职能交叉问题,目前仍然突出,导致分工不清、职责不明,事权划分相互交叉重叠,成为执行不力的根源性问题。

  因此,要从根本上解决执行力的问题,就必须加快行政管理体制改革。“服务才能体现和提升执行力”,要转变政府职能,首先要建设“服务型政府”,理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。“不要大包大揽,该市场运作的事,该企业自主的事,该社会组织负责的事,政府不要去插手、干预,实现全能政府向有限责任政府的转变。”北大电子政务研究院院长杨凤春指出,“同时,还要科学界定和规范政府各部门职能,形成有效的协调机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅,监督有力的行政管理体制。”

  深化行政审批制度改革同样是提升执行力的重要环节,这是一个“做减法”的过程。“该减少的就要减少,该下放的就要下放,该合并的就要合并,减少资源和时间浪费,消除执行中的多余步骤,要在程序、环节、时限上达到优化审批,提高效能。”采访中,西部某地级市副市长向记者谈到。

  毛昭晖教授进一步指出,执行力问题更深层次的因素在于制度架构,即党政治理结构的多元化与执政方式的一元化。多元治理导致各个治理主体相互掣肘,降低了政府的效能。而层级越高,权力越大,但拥有的决策信息却是经过下级筛选的选择性信息,政策本身的可行性、科学性和针对性必然存在诸多问题。

  “邓小平强调的‘党政分开、权力下放’是值得深思的,既是解决执行力问题的‘治本之策’,也指明了政治体制改革之路。”毛昭晖认为,“权力下放,实质上是扩大地方自治权力与自治能力,使得权力结构从单一的金字塔式向金字塔式与矩阵式结合转变。”

  制度的“热炉法则”

  提升执行力是一项系统工程,要在执行系统建立一整套行之有效的配套机制,从执行过程的管控到对执行主体的激励、监督、考核、评价体系,用制度为执行力保驾护航。

  现实中,我们往往“重布置、轻落实”, 忽视行政执行中出现的执行偏差、走样和中断甚至消极抵制现象,缺乏对执行过程的有效控制,因此常常出现被动的、亡羊补牢、救火式的事后弥补。要保障执行结果,就要建立一套执行过程的管控、纠偏和修正机制。“其实,这是一个管理控制的问题,”四川省委政策研究室副主任李后强认为,“决策下来后,我们往往缺乏对执行信息的及时反馈、执行过程的管控、自我纠偏、自我修正机制。尤其是当执行力发生在宏观与微观、决策与执行、领导与群众的交叉点上时,对过程的控制尤为关键。”

  执行不是“干了就完了”,还应达到方方面面圆满,“不仅要做成一件事,还要把事情做得无懈可击,方方面面都认同。圆满意味着执行的最高境界。”宜宾市委常委、市纪委书记向辉礼谈到,要让执行不留“后遗症”,就必须对执行主体的执行行为以及执行结果进行全面、科学、规范、常态的监督考核和分析评价。“通过科学合理、客观准确的监督,促使改善执行手段。”他告诉记者,应该建立一种正面激励机制,激发执行队伍的整体合力,比如向决策机关、用人单位提供执行者全面、准确的执行情况分析,以作为用人依据,将执行力与升降去留挂钩,创造公平竞争的晋升机会。

  “制度的生命在于执行”。执行力强不强体现了对制度的敬畏程度,要提升执行力,就要让执行者敬畏制度,绝不“破例”,创造机制良性运作的“软环境”,让制度发挥应有的规范、约束和制衡作用。

  向辉礼用制度的“热炉法则”来比喻制度与执行的关系。“一是警告,热炉火红,不用伸手去摸也知道炉子会灼伤人,给人敲响警钟。二是一致。不管什么时候,只要你碰到了热炉,就肯定会被火灼伤,也就是说只要你触犯了规章制度,就一定会受到惩处。三是即时。惩处必须在错误行为发生后立即进行,决不拖泥带水,决不会有时间差,从而达到了及时改正错误行为的目的。四是公平。火炉对人绝对“说到做到”,不是吓唬人的,不管是谁碰到热炉,都会被灼伤。”他向记者阐述,“如果我们在执行赏罚时优柔寡断,瞻前顾后,就会使制度成为摆设,失去其应有的作用。”

  培养执行素质

  提升执行力还在于培养执行者的执行素质,打造一支敢面对、善执行的落实型团队。

  执行素质如何培养?向辉礼认为,除了培养忠诚、勤奋、认真、坚韧等个人品质,以及目标细分力、时间统筹力、沟通协调力等具体工作方法外,最重要的是提高其对政策、任务的领悟能力以及将政策与实践结合的能力。

  “只有深刻领会、充分理解上级决策的精神实质,才能自觉地、完整准确并持之以恒地执行到位。”他说,在了解“上情”的同时,还要结合“下情”,把上级的决策和当地的实际情况结合起来,做到政策的原则性与实际工作的灵活性有机统一,创造性地解决当前急需解决的问题。“这种结合力的强弱,结合点的把握,直接影响执行效果。”

  成都市委党校刘益飞教授则认为,打造学习型组织对培养执行力至关重要。“政府执行人员要通过不断学习、充电,与时俱进地掌握新的执行技术、执行手段和执行艺术,提高其执行政策、解决问题、创造性工作的能力。”此外,打造强有力的执行团队还要加强沟通互信、团结和谐,“这需要每一层执行组织都要协调到位,互相支持配合,齐心协力。”